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美国银行业去监管大起底:CHOICE法案详解

2017年4月27日,美国共和党德克萨斯州选出的美国众议院议员,现任的美国众议院财经委员会主席Jeb Hensarling,正式在财经委员会网站上公布了本届政府的金融监管改革法案提案:CHOICE(Creating Hope and Opportunity for Investors, Consumers and Entrepreneurs) 。

撇开法案的具体内容,法案的名字可谓是煞费苦心。从字面上理解,法案的标题为“为投资者,消费者和创业者创造希望和机遇”,而缩写也恰好是英文“选择”一词。那么这份全长600多页的法案到底提出了哪些改革的思想?从法案的各部分组成来看,其主要思想涵盖以下几个方面:

一、修订、废除Dodd-Frank法案的有关内容,具体来说包括:

- 修订Dodd-Frank法案第四部分;

- 废除Volcker法案;

- 废除Durbin修正案;

- 修订Dodd-Frank法案第九部分;

- 改进Dodd-Frank法案第五部分暨保险公司监管;

二、重新定义监管部门职权,撤销相应冗余机构,具体来说包括:

- 撤销金融稳定监管局(Financial Stability Oversight Council)关于裁定系统重要金融机构(SIFI)的权力;

- 改革消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau);

- 改革美联储

- 撤销金融研究办公室(Office of Financial Research)

- 改善证监会执法问题

三、抓大(银行)放小(银行):

- 取消对破产银行的政府兜底(Bankruptcy Not Bailouts);

- 减轻中小社区银行的监管压力

光看这些标题,就知道这个法案的分量了。基本上,共和党这次是打算给美国的金融监管来个大换血。说来也不奇怪,共和党人(尤其是这位Jeb Hensarling)看Dodd-Frank法案不爽已经很久了,趁此机会肯定要好好弄点事情出来。由于法案的内容很长,我们就拣几个相对比较重(jin)要(bao)的内容来了解一下。

1、取消对破产银行的政府兜底(Bankruptcy Not Bailouts)

CHOICE法案上来就直指“大而不能倒”(too big to fail)的金融机构,指出Dodd-Frank法案完全没有能够解决这一问题。实际上,Dodd-Frank法案通过所谓的“顺序清算权”(Orderly Liquidation Authority),反而让这些大的金融机构变得更加有恃无恐,因为无形之中政府已经在帮他们兜底了。

法案引用了Richmond联储的研究结果,即整个金融体系内大约62%的债务(约27万亿美元)或明或暗地有着政府的信用保底。政府用纳税人的钱给这些大的金融机构提供保障,而这些金融机构却没有更多的给低收入者和中小企业提供贷款,反而更倾向于贷款给那些大企业,当然这部分也是由于Dodd-Frank法案对于风险度量的不合理性所导致的。

为了消除这种潜在的道德风险,该法案提出了以下几个步骤:撤销“顺序清算权”(Orderly Liquidation Authority);为大型复杂金融机构单独设置一个破产办法;限制美联储在紧急情况下给金融机构借款的权力;取消FSOC判定金融机构为“系统重要金融机构”这一权力等。

2、改革美联储

法案怼起美联储来可是毫不客气,上来就说美联储才是应该对金融危机负责的机构,Dodd-Frank法案反而把更多的权力给了美联储,并把本来不归联储监管的机构(比如清算所等)也都划到了美联储监管名下。“如果原来都没监管好,现在机构更多了,怎么能指望联储监管的更好?”

从具体建议上来看,法案首先指出联储在对银行进行监管的时候,往往存在不公开透明的情况。尤其以Living Will和压力测试(Stress Testing)为例。法案指出,联储在审核银行上报的相关材料、模型以决定是否批准一个银行的压力测试结果时,根本没有透明的标准,而更像是“猫捉老鼠”一样。虽然联储官员声称“没有明确的标准是为了防止银行刻意照本宣科”,可是法律的本意不就是让人明白并遵从吗?所以根据法案建议,未来联储必须对相关的监管政策给出明确的说明和执法依据。

此外,法案指出联储的另一失败之处在于没有一个公开、有据的货币政策。文中引用诺贝尔经济学奖得主弗里德曼的话“当一个中央银行随意行事的时候往往比大于利”。现任联储主席耶伦上任之前还承认,依照类似Taylor法则来制定货币政策,可以帮助联储更好的与公众交流,便于管理大家的预期。可是她上任之后就翻脸不认人,对共和党要求其采取更具有预期性的货币政策置之不理,还说这是损害联储独立性的做法。法案提出要让民众更为清楚联储货币政策的依据,虽然不能完全预测政策,但要有一个合理和清晰的意图。

3、撤销Volcker法则

由美联储前任主席Paul Volcker所执笔起草的Volcker法则是Dodd-Frank法案中重要的组成部分。简单来说,这个法案禁止银行参与自营交易和投资对冲基金、私募基金等高风险的活动。这项法案可以说严厉的限制了银行的投机经营,目的就是避免再出现危机时银行濒临倒闭的困境。

可CHOICE法案开篇即论证了,Volcker法则过于严厉以至于对市场流动性的损害是非常大的。本来,银行是证券市场上的很重要的做市商(Market Making),但是由于Volcker法则的存在,银行没有办法像以前一样为市场提供流动性了。虽然Volcker法则本身没有禁止做市,但是由于连监管者自己都很难清楚地界定做市(market making)和投机交易,银行为了不惹麻烦,当然选择多做不如少做了。根据金融稳定局的研究结果显示,从2008年到现在,市场的流动性下降了46%。这到底是进步还是倒退?

进一步说,Volcker法则对准的是商业银行,但众所周知,危机中出问题的(例如雷曼兄弟,AIG)都不是商业银行,所以说Volcker法则根本就是人为的制造不必要的监管阻碍。同时Volcker法则不光限制了那些交易活跃的大银行,对于中小银行来说,因为法则太过于复杂,为了避免不必要的麻烦,他们也选择对金融衍生品敬而远之,甚至是那些很正常的金融产品。这些产品本身就是为对冲风险而服务的,现在因为过于严厉的监管导致没人愿意交易。市场不活跃的一个直接后果就是交易和融资成本显著升高了,最终损害的还是公众的利益。

4、减轻社区金融机构(Community Financial Institutions)的监管负担

Dodd-Frank法案设立的初衷是为了更好的监管大型银行,但是它的设立却给众多中小银行带来了不可避免的监管压力。这种监管的负担对于中小银行来说是更难承担的,因为他们本来就缺少相应的人才、资源来应对这些沉重的负担。

CHOICE法案中指出,Dodd-Frank法案生效之后,美国银行的数量已经从2010年的7658家下降到5980家。从2008年以前每年平均成立170家银行,到2010年以后每年不到1家银行获批。这给大型银行带来了所谓的“监管套利”,并暗中帮助这些大银行逐渐做大形成垄断。

相反由于中小社区银行主要服务于普通民众和中小企业,对他们过于严厉的监管使得他们服务的对象获得信贷更难了。他们本来就不是金融危机的始作俑者,现在反而成了危机之后严厉监管的最大受害者。

因此,CHOICE法案提出,要给中小银行、社区金融机构减负。要让他们能够对不合理的监管说不(ability to challenge arbitrary supervisory or enforcement actions)。具体来说,监管者的裁决、监督报告都必须公开透明,以便公众进行审查。

除了上面说的这四条之外,法案还包括对消费者保护局、金融研究办公室等机构的改革方案。可以说,Jeb Hensarling所提出的CHOICE法案将会对整个美国金融监管格局产生重要影响。虽然这项法案最后能否通过国会的审议还是个未知数,但是特朗普政府改革的决心是体现的淋漓尽致。

【注】文章首发于公众号“量化风险研究”,公众号ID:RiskQuant。转载请注明。

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